國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部等部門日前聯(lián)合印發(fā)修訂版《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》(下稱《辦法》)。此次修訂對(duì)標(biāo)《關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》(下稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》)改革要求，對(duì)特許經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域存在的突出問(wèn)題作出了制度設(shè)計(jì)，進(jìn)一步強(qiáng)化了制度執(zhí)行效力，有助于提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率，保護(hù)特許經(jīng)營(yíng)者合法權(quán)益，激發(fā)民間投資活力。

　　確立特許經(jīng)營(yíng)新的基本規(guī)范

　　如何厘清基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)與政府和社會(huì)資本合作(PPP)的關(guān)系，長(zhǎng)期以來(lái)困擾著市場(chǎng)各方。

　　中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)研究院投資研究所研究員吳有紅表示，《辦法》作為關(guān)鍵的特許經(jīng)營(yíng)配套制度文件，明確規(guī)定基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)是基于使用者付費(fèi)的PPP模式，進(jìn)一步優(yōu)化了特許經(jīng)營(yíng)全周期管理流程，在特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議訂立、特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議履行、特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議變更和終止、爭(zhēng)議解決等關(guān)鍵環(huán)節(jié)確立了新的基本規(guī)范。

　　比如，《辦法》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)者排他性權(quán)利、項(xiàng)目產(chǎn)出的公益屬性，以及不新設(shè)行政許可、不得擅自增設(shè)行政許可并借此向特許經(jīng)營(yíng)者收費(fèi)。同時(shí)，明確基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)范圍，不包括商業(yè)特許經(jīng)營(yíng)以及不涉及產(chǎn)權(quán)移交環(huán)節(jié)的公建民營(yíng)、公辦民營(yíng)等。

　　“實(shí)踐中，應(yīng)當(dāng)注意嚴(yán)格區(qū)分基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)、商業(yè)特許經(jīng)營(yíng)。”國(guó)家發(fā)展改革委法規(guī)司負(fù)責(zé)人表示，商業(yè)特許經(jīng)營(yíng)中的特許人只能是企業(yè)，政府不得從事商業(yè)特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。政府作為活動(dòng)參與方的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)，主要依托基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目開(kāi)展，其本質(zhì)是以項(xiàng)目融資的方式提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，具有明顯的公益屬性。

　　完善制度化解投融資瓶頸

　　基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)具有公共性和經(jīng)營(yíng)性雙重特征，決定了其市場(chǎng)化融資存在諸多瓶頸，這一領(lǐng)域也是改革的重中之重。

　　“規(guī)范有序?qū)嵤┨卦S經(jīng)營(yíng)，是深化以市場(chǎng)化為導(dǎo)向的基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革與創(chuàng)新的主要方向，是實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品可持續(xù)供給的較優(yōu)模式。”吳有紅說(shuō)。

　　對(duì)此，《辦法》充分汲取以往立法、政策和實(shí)踐成果，在特許經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域民間資本準(zhǔn)入、投資管理、價(jià)格機(jī)制、政府合規(guī)融資等方面進(jìn)行了制度設(shè)計(jì)，為下一步深化基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革提供了重要的制度規(guī)范。

　　據(jù)悉，《辦法》對(duì)特許經(jīng)營(yíng)實(shí)施方式進(jìn)行列舉，包含“新建/改擴(kuò)建—運(yùn)營(yíng)—移交(BOT)”“新建/改擴(kuò)建—擁有并運(yùn)營(yíng)—移交(BOOT)”“轉(zhuǎn)讓—運(yùn)營(yíng)—移交(TOT)”等實(shí)施方式，并規(guī)定禁止通過(guò)“建設(shè)—移交(BT)”方式逃避運(yùn)營(yíng)義務(wù)或墊資施工。

　　《辦法》還將特許經(jīng)營(yíng)最長(zhǎng)期限延長(zhǎng)到40年，鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)通過(guò)直接投資、獨(dú)資、控股、參與聯(lián)合體等多種方式參與特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，并應(yīng)遵守《指導(dǎo)意見(jiàn)》有關(guān)支持清單關(guān)于民營(yíng)企業(yè)項(xiàng)目領(lǐng)域和股比的規(guī)定，明確特許經(jīng)營(yíng)者改善經(jīng)營(yíng)管理和改進(jìn)技術(shù)獲得的收益歸其所有。

　　此外，在管理責(zé)任分工上，《辦法》明確地方政府負(fù)主體責(zé)任，發(fā)展改革部門牽頭推進(jìn)，有關(guān)行業(yè)部門負(fù)責(zé)項(xiàng)目實(shí)施和監(jiān)管，財(cái)政部門加強(qiáng)預(yù)算管理。

　　最大程度保護(hù)各方合法權(quán)益

　　我國(guó)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┨卦S經(jīng)營(yíng)模式的探索已久。梳理發(fā)展歷程，既有成功案例，也有失敗教訓(xùn)?！掇k法》圍繞最大程度保障特許經(jīng)營(yíng)各方合法權(quán)益，提出了針對(duì)性制度舉措。

　　針對(duì)部分地方政府履約誠(chéng)信低問(wèn)題，《辦法》進(jìn)一步完善支付管理制度，明確政府統(tǒng)一代收用戶付費(fèi)項(xiàng)目屬于使用者付費(fèi)項(xiàng)目，政府應(yīng)?？顚Ｓ茫ㄆ谙蛱卦S經(jīng)營(yíng)者支付，杜絕拖欠。進(jìn)一步完善價(jià)格和收費(fèi)的調(diào)整機(jī)制，明確價(jià)格調(diào)整與績(jī)效評(píng)價(jià)掛鉤，并規(guī)定實(shí)施機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)開(kāi)展價(jià)格調(diào)整義務(wù)。

　　針對(duì)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目管理不規(guī)范問(wèn)題，《辦法》對(duì)項(xiàng)目審核備程序、事中事后監(jiān)管、投資者權(quán)益保護(hù)等方面提出了明確要求，強(qiáng)調(diào)任何單位和個(gè)人不得違法干涉特許經(jīng)營(yíng)者合法經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。因法律、行政法規(guī)修改，或者政策調(diào)整損害特許經(jīng)營(yíng)者預(yù)期利益，應(yīng)當(dāng)依據(jù)特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議約定或者協(xié)商達(dá)成補(bǔ)充協(xié)議，給予特許經(jīng)營(yíng)者公平合理補(bǔ)償。

　　(顧 陽(yáng))